Создатели и хозяева инкского андского универсального государства модифицировали и систематизировали учреждения завоеванных народов, не разрушая их, а имперское римское правительство постаралось освободиться от всех частных ассоциаций и с подозрением относилось даже к таким обществам, как общество друзей и похоронный клуб [[607] - Имеются в виду существовавшие в Древнем Риме по меньшей мере со II в. до н.э. коллегии – объединения людей, связанных общим культом, общей профессией или соседством. Большинство коллегий состояло из небогатых людей, отпущенников, в императорскую эпоху – даже рабов. Они практиковали совместные трапезы, обеспечивали достойное погребение своих членов. Римское правительство относилось к ним с подозрением еще в республиканскую эпоху, в основном из-за социального состава. В императорское время запрещались все частные ассоциации, дозволены были лишь коллегии, отправлявшие культ императора.]. Однако столь крайние проявления озабоченности универсальных государств своей целостностью крайне редки, и это служит указанием на то, что мотив самосохранения в политике универсальных государств не является основным.

Другим мотивом, побуждающим к действию, мотивом, который в сравнении с заботой о самосохранении выглядит достаточно мощным, является потребность в консервации не универсального государства, а общества, объединенного под его сенью. Иными словами, универсальное государство озабочено сохранением того, что уцелело, пережив период братоубийственных войн смутного времени. Большинство учреждений, унаследованных от периода роста, было либо полностью разрушено, либо исковеркано ужасным социальным опытом смутного времени. Само включение сохранившихся элементов общества в систему универсального государства не помогает ни восстановить исчезнувшее, ни уберечь от разрушения оставшееся. Реальная опасность постоянно расширяющегося социального вакуума заставляет правительство универсального государства действовать вопреки первоначальным намерениям. Конструирование охранительных учреждений – фундаментальная задача универсального государства, ибо это – единственное средство консервации самого общества.

Классической иллюстрацией может служить административная история Римской империи в период, наступивший после битвы у мыса Акций в 31 г. до н.э. Главным методом римского имперского управления был принцип непрямого правления. Эллинистическое универсальное государство понималось римскими основателями как ассоциация самоуправляемых городов-государств с полосой автономных областей в тех районах, где эллинистическая культура еще не вступила в контакт с политикой. Усилия римской администрации сводились в основном к координации местных органов самоуправления; имперское правительство призвано было следить, чтобы местные правительства не вступали в конфликты друг с другом, кроме того, оно защищало их от нападения внешних варваров. Этим ограничивалась деятельность римского правительства, обходившегося скудными гарнизонными войсками. Основы этой политики намеренно никогда не изменялись, однако постепенно ее административная структура трансформировалась в результате нововведений, зачастую вынужденных и постепенных, но имевших, тем не менее, далеко идущие последствия.

К концу правления Марка Аврелия последние владения подчиненных князьков были превращены в провинции. Кроме того, сами эти провинции стали объектами прямого администрирования, утратив свой прежний статус самоуправляемых городов-государств. Однако процессы централизации не были напрямую связаны со стремлением империи взять всю ответственность на себя; это происходило в основном из-за постепенной деградации местных органов управления, что вынуждало центральное правительство вмешиваться в процессы управления. Во времена Августа местные цари типа Ирода Великого имели аппарат столь беспощадный, сколь и эффективный. Местные правительства прекрасно справлялись и с внутренними задачами, и с защитой от пиратов. Города-государства, каков бы ни был их политический статус, находили в себе и внутренние силы, и достаточные материальные ресурсы, чтобы защититься и сохранить престиж местного самоуправления. В ходе последующих двух столетий человеческие ресурсы постепенно стали иссякать, что привело к тому, что имперское правительство вынуждено было заменять местных правителей своими наместниками, которые не избирались, а назначались центральной властью и должны были через губернаторов провинций отчитываться перед императором.

К концу своей истории администрация Римской империи представляла собой иерархически организованный бюрократический аппарат, а местные магистраты и городские советы превратились в инструменты обеспечения своевременного сбора налогов.

Надо сказать, что центральные власти вводили эти изменения не с большей охотой, чем и местные власти, которые допускали их скрепя сердцем. И те и другие были жертвами более мощной силы, чем их воля. Подчиняясь необходимости, правительство универсального государства на деле не достигает своих изначальных целей. Новые учреждения, которые оно с неохотой строит, имеют непредсказуемый эффект.